Карантин та послаблення у звітуванні, які він приніс, дозволив політичним партіям не показувати, куди і як вони витратили бюджетне фінансування. І якщо бізнесу та громадянам звітність повернули майже відразу, то парламентські партії користалися нагодою не подавати звіти півтора року. 

2 листопада народні депутати в «турборежимі» проголосували за законопроєкт, який мав би нарешті відновити звітування про витрачені партіями гроші. Його ухвалили в цілому, хоч насправді документ містить чимало недосконалостей, а то й доволі корупціогенних норм. Але крім намагання повернути звітування про те, скільки партії і на що витратили податків громадян, історія роботи над законопроєктом підсвітила ще й можливий політичний альянс, який ситуативно сформувався у парламенті.

 

Звітні канікули довжиною в півтора року

В Україні партії фінансуються із внесків від громадян і бізнесу. А ті, які мають представництво у парламенті, ще й із державного бюджету. Тобто — із наших податків.

Державне фінансування партій запровадили ще у 2015 році. Головно, щоб зменшити надходження грошей від олігархів та великих приватних донорів. Про те, як ці гроші використали, партії мали звітувати щоквартально, як і про свої доходи та майно. Контролює цей процес Національне агентство із запобігання корупції, яке перевіряє партійні звіти. Якщо ж партії приховували витрати, наприклад, на рекламу, або зазначали неправду — НАЗК бачило це після перевірки і могло позбавити їх державного фінансування.

Але навесні минулого року в Україні впровадили карантин, а з ним — і низку послаблень у звітуванні. Зокрема, й для політичних партій. Тоді народні депутати ухвалили зміни до закону «Про політичні партії в Україні». Вони дозволили не подавати фінансові звіти аж до завершення карантину, який триває й досі. 

За даними Руху «ЧЕСНО», який системно відстежує витрати і доходи партій, вже півтора року парламентські партії не звітують, куди витрачають кошти платників податків, а саме — майже півтора мільярди гривень. 

Засідання Верховної Ради. Фото: Інформаційне управління Апарату Верховної Ради України, Сергій Ковальчук (“Голос України”)

Востаннє партії звітувалися про те, які витрати, доходи та майно у них були у першому півріччі 2020-го. Виняток — «Слуга народу», яка подала документи за третій квартал минулого року. Але період місцевих виборів, які відбулися торік восени, виявився не повністю або й взагалі неохопленим. Саме із звітів мало б стати відомо, хто профінансував партійні кампанії на місцевих виборах. І скільки у цих витратах склало фінансування з держбюджету.

Журналісти та громадські організації ще з минулої осені закликали повернути звітність — адже це позбавило суспільство контролю за обранцями. Ідея відновити партійні звіти врешті-решт знайшла відображення у законопроєкті 4611, який передбачав саме відновлення цієї норми. Наче підтвердження з боку парламентарів про те, що це потрібно і що партії готові голосувати «за» були. Але щось пішло не так. 

В кінці 2020-го та на початку 2021 року НАЗК зупинило державне фінансування для трьох із п’яти партій, представлених у парламенті. Причиною зупинки стали порушення, які НАЗК виявило у їхній звітності за перший та другий квартали 2020 року. «У немилість» потрапили «Слуга народу», «Голос» та «Батьківщина». 

«Збій (щодо проходження законопроєкту у парламенті — ред.) стався на моменті, коли НАЗК почав показувати певний результат своєї роботи, і спочатку «Батьківщині» зупинив державне фінансування, потім «Голосу», потім — «Слузі народу». І власне «Слузі народу» зупинили державне фінансування в цей момент, коли мав би 4611 по відновленню звітування потрапити в сесійну залу», — розповідає аналітик Руху «ЧЕСНО» Ігор Фещенко. 

Зараз державне фінансування усіх цих партій поновлено — зокрема й через Окружний адміністративний суд Києва, до якого звернулася частина парламентарів. І наразі зупинити його неможливо, адже «карантинна поправка» досі діє, і партії, користуючись нею, досі не подають свою фінансову звітність. 

Всі проти НАЗК

Тож після зупинки державного фінансування з боку НАЗК парламентарі не поспішали голосувати за повернення звітності. Натомість вирішили об’єднатися проти свого контролера – агентства із питань запобігання корупції.

«Те, що одразу трьом з п’яти парламентським партіям зупинили державне фінансування, видно роздратувало багатьох, і замість цього (законопроєкту — ред.) 4611, про який всі успішно забули по цей день — про нього в парламенті не згадують, — з’явився 5253, який взагалі зовсім про інше був. Там жодного слова початково не було про відновлення звітування», — зазначає Ігор Фещенко. 

Навесні 2021 року у Верховній Раді з’являється законопроєкт під номером 5352, ініціаторами якого виступили учасники всіх фракцій і груп парламенту. «Не всі депутати були, але, скажімо так, представництво було пропорційним. Можливо, й були такі законопроєкти, які об’єднували практично всіх, але тут були представлені навіть ті, хто навіть за один стіл у їдальні Верховної Ради би не сів», — розповідає аналітик «ЧЕСНО».   

Законопроєкт суттєво утруднював роботу для основного контролера звітності політичних партій — Національного агентства із питань запобігання корупції. Зокрема, процедура аналізу звітів та, зрештою, й саме ухвалення рішення про припинення державного фінансування.

«Якщо ти не можеш аналізувати, а якщо ти навіть і проаналізував, але не можеш зупинити фінансування, то який сенс тоді взагалі в роботі НАЗК в контролі державного фінансування. Фактично, це могло перетворитися на дарування державних коштів, і був ризик перетворити цю історію на таку», — коментує цей законопроєкт Ігор Фещенко.

Не всі депутати погодилися із таким підходом, тому виник альтернативний законопроєкт 5253-1. Його подала ініціативна група нардепів, які кілька місяців тому відокремилися від партії «Голос» через внутрішні конфлікти і об’єдналися у групу «Справедливість» всередині парламентської фракції цієї партії. За зміни у законодавстві та відновлення звітності партій активно виступала депутатка із цієї групи Олександра Устінова, яка й була авторкою основної поправки до проєкту — щодо повернення звичного режиму звітування.

Депутатка Олександра Устінова. Фото: сайт “Голос”

Наприклад, у сесійній залі парламенту вона нагадала народним депутатам, що «ковідні» послаблення були ухвалені не лише для партій, а й для громадян та бізнесу, але досі ними користуються лише партійці. 

«Хочу всім нагадати, що ми людям повернули (звітування — ред.) через місяць після «ковіду», а політичні партії вже 1,5 року не подають свою фінансову звітність. Для того, щоб прибрати пробіл в законодавстві, який далі дозволить партіям нехтувати і не подавати звітність, дуже прошу підтримати правку», — закликала депутатка колег під час голосування 2 листопада. 

Законопроєкт у червні пройшов перше читання. Але, очевидно, на той момент підтримки серед монобільшості значної не мав. Тож починаючи з липня, проєкт просто «застряг» на рівні комітетів, зокрема, профільного — із питань правової політики, який і мав вирішити, які правки додавати, а які — ні.

«Тричі між читаннями зустрічався комітет, тричі не приймав рішення, або відкладав взагалі все обговорення. І в липні ця вся історія стала на паузу, жодних не було ознак, що воно взагалі буде рухатися», — зазначає аналітик «ЧЕСНО» Ігор Фещенко

Комітет збирався тричі — 6 липня, 9 липня та 14 липня. І тричі у протоколі зазначали, що розгляд поправок до другого читання переноситься на інше засідання.

У вересні-жовтні, вже після парламентських канікул, про законопроєкт взагалі «забули» – комітет навіть не виносив це питання у порядок денний. Аж ось раптом 1 листопада тут вирішили зібратися на позачергове засідання, ще й у незвичний час. І такий поспіх став несподіванкою навіть для деяких членів комітету, зокрема, для представника фракції «Голосу» Олега Макарова, який активно працював над правками. До того ж, поправки до закону в таблиці виявилися не тими, над якими комітет працював улітку.

Народний депутат Олег Макаров. Фото: сайт “Голос”

«Зараз ми маємо це питання у порядку денному. З’явилася пропозиція у суботу, підкомітет (збирався — ред.), за моїми даними, принаймні я навіть не був запрошений. Таблиця повністю відрізняється від тої, яка була роздана і розглядалася на комітеті. […] Я хотів би від голови комітету отримати пояснення, що відбулося, що він є в понеділок, о 9 годині, у нетиповий час, і чому таблиця повністю підмінена», — виступав на комітеті Макаров.

Зрештою з’ясувалося, що всі поправки одноосібно ухвалив голова комітету, «слуга народу» Андрій Костін. В тому числі, підтримав він і суперечливу правку, яку пропонувала Олександра Устінова зі «Справедливості». Це нововведення передбачало можливість позбавити партію державного фінансування у разі, якщо половина членів її парламентської фракції напишуть відповідну заяву про відмову.

Ігор Фещенко зазначає, що ця правка здебільшого є «дитиною» внутрішнього конфлікту, який ось уже майже рік вирує в «Голосі». «Правка, по своїй суті, по своєму змісту, вона неоднозначна, тому що з одного боку державне фінансування дається політичній партії, з іншого боку державне фінансування дається завдяки тому, що політична партія отримує фракцію в парламенті. Тому тут може бути дві позиції, і обидві мають своє обґрунтування, але поява різних позицій у межах однієї фракції – вона, власне, найбільше розкриває конфлікт усередині цієї фракції», — зазначає експерт.

Парламентська фракція партії “Голос” у повному складі до конфлікту. Фото: сайт “Голос”

Цей внутрішній конфлікт проявився і на засіданні комітету 1 листопада. Проти поправки виступив «голосівець» Олег Макаров. Йому опонувала запрошена на засідання Олександра Устінова – теж членкиня фракції «Голосу», але вже непартійна. «Звичайно, фракція в парламенті має мати змогу відмовитися від фінансування… і віддати державі найбільш потрібні речі», — зазначила депутатка. 

І її, на диво, підтримав голова комітету, «слуга народу» Андрій Костін. За що Макаров звинуватив їх у «альянсі». «Ну тоді у вас такий альянсік з’явився як мінімум удвох із Олександрою. Я хочу зрозуміти, чи це позиція політичної партії «Слуга народу» і взагалі влади, яким чином можна впливати на опозиційну партію», — звернувся до Костіна Макаров.

На думку Макарова, такий інструмент дає можливість тиснути на партії, які не мають монобільшості у Верховній Раді. Тобто, депутат вважає, що ця поправка могла би позбавити фінансування опозиційну партію «Голос» взагалі, адже та фінансується здебільшого із держбюджету, і за його словами, у неї «немає спонсорів-олігархів».    

Щоправда, цю правку в парламенті так і не підтримали — забракло голосів. Тим не менше, суперечка на комітеті дозволила отримати опосередковане підтвердження того, що «Справедливість» і «Слуга народу» можуть ситуативно співпрацювати.

Про їхній можливий альянс заговорили ще після того, як «Справедливість» підтримала так званий закон про олігархів, який активно просувала монобільшість та власне президент Володимир Зеленський. Про це говорили і колишні колеги членів нової групи. Так, Ярослав Железняк із іншого крила «Голосу» взагалі звинуватив «Справедливість» у співпраці з Офісом президента.  

Хоча раніше у «Слузі народу» взагалі пропонували відступникам із Голосу скласти мандати. Таку думку ще в червні висловив один із ключових спікерів «слуг», Олександр Корнієнко.

«Якщо люди говорять, що виходять, тоді, будь ласка, мандат на стіл, заяву зал, я думаю, підтримає… Принаймні «Слуга народу» підтримає голосування за складання мандатів представниками нової групи «Справедливість», — зазначив тоді Корнієнко.

Ще одним опосередкованим підтвердженням нового союзу може бути те, що після тривалої паузи законопроєкт досить швидко розглянув комітет, і він у той же день потрапив до порядку денного позачергового засідання Верховної Ради, яке відбулося наступного дня, 2 листопада. Де його й ухвалили 285 голосами.

Голова комітету з питань правової політики Андрій Костін в коментарі «Слідству.Інфо» повідомив, що «турборежим» був зумовлений тим, що законопроєкт був запропонований до розгляду на позачерговій сесії парламенту президентом Володимиром Зеленським. «Коли ми отримали цю інформацію, відповідно, підготували пропозиції, підготували цей законопроєкт до розгляду на позачерговому пленарному засіданні Верховної Ради», — зазначив телефоном депутат.

Голова комітету із питань правової політики Андрій Костін. Фото: сайт “Слуга народу”

На запитання журналістів «Слідства.Інфо» щодо можливої ситуативної співпраці між «Слугою народу» та «Справедливістю», Костін відповів: «Я не знаю, про що говорять в кулуарах, в нас є певні законопроєкти, і якщо збігається позиція народного депутата з позицією комітета – це може бути так, а може і не збігатися. На кожному засіданні комітету, коли ми розглядаємо будь-який законопроєкт готуємо до другого читання, є позиції, які можуть збігатися у депутатів різних фракцій, а є, які можуть не збігатися. Я в цьому взагалі не бачу якоїсь окремої ситуації».

Втім, є одна проблема — законопроєкт пройшов у парламенті без ключової правки, яку і подавала Олександра Устінова. А саме, виключення пункту із прикінцевих положень, яке й передбачало «канікули» під час карантину у подачі партійної звітності.

При чому, включення правки до законопроєкту окремо виносили на голосування у парламенті. І депутати — в тому числі монобільшості, яка могла б допомогти у поверненні звітування до звичного режиму, – провалили його. Хоча на засіданні парламенту голова комітету Андрій Костін окремо підкреслив з трибуни, що комітет поправку підтримує. Але за неї вдалося «нашкребти» лише 203 голоси, на 21 голос менше, ніж було потрібно. При цьому, 54 «слуги» були присутні у залі, але під час голосування не віддали свої голоси «за».

Як депутати голосували за відновлення звітності політичних партій. Графіка “ЧЕСНО”

Ініціаторка правки Олександра Устінова навіть написала пост у Facebook про своє розчарування у колегах-народних депутатах. «Щоб депутати і опозиціонери так підтримували нормальні закони, як сьогодні об’єдналися, щоб провалити правки про фінансові звіти партій. Людям звіти повернули, а от партіі вже 1,5 роки через ковід нічого не подають, витрачаючи по 700 млн грн державного фінансування щороку. Кіра Рудик (очільниця «Голосу» — ред.) дуже голосно кричала в залі: колеги, нащо вам то підтримувати і звіти здавати. Ну да, класно ж мати мільйони державних грошей і використовувати куди хочеш — хоч на гульки, хоч на лімузини», — зазначила Устінова.

Ілюзія відновлення

Законопроєкт містить низку недосконалостей, які можуть суттєво ускладнити відслідковування витрат державних грошей партіями. Наприклад, одна із правок, ухвалена народними депутатами, передбачає можливість звітувати не про усі фінансові зобов’язання, а лише про ті, строк виконання яких настав і партія їх не виконала. Наприклад, партія замовила рекламу, ця реклама була опублікована, але за неї до кінця кварталу так і не розрахувалася. Раніше такі витрати позначалися у звітності у вигляді боргу. Тепер же їх можна буде не показувати. Тобто тепер партії зможуть пояснювати свої приховані витрати подібними «фінансовими зобов’язаннями», і не зазначати їх у звітності практично необмежений час. Адже цивільне законодавство дозволяє навіть не визначати строк виконання подібних зобов’язань і повернення, наприклад, позик.

«Якщо такий борг відзначений, і це є у спеціальній частині фінансового звіту, ми розуміємо, що от партія відверто каже, що от була реклама, ми за неї винні, ми сплатимо гроші. Якщо такого боргу нема, але ми зафіксували рекламу, це означає, що витрати на таку рекламу приховані, або був прихований внесок у вигляді товарів, робіт і послуг», — розповідає Ігор Фещенко. 

За словами аналітика «ЧЕСНО», нова норма створює проблему для активістів, які відстежують партійні фінанси, та зрештою для контролюючих органів теж, адже тепер доведеться витрачати значно більше ресурсу на відстеження таких витрат, та ще й покарати за це партії буде складно. «Якщо ж такої умови не буде, то ми втратимо ґрунт під ногами, який дозволить чітко стверджувати, що було задекларовано, а що ні. Партію буде практично неможливо притягнути до відповідальності за приховані витрати, тому що можуть певні договори «на колінці» або додаткові угоди підписуватися», — зазначає він.

Ще одна норма дозволятиме партіям отримувати приховані внески під виглядом «ковідної» благодійності. Тобто товари, послуги чи роботи, надані якимись фізособами чи бізнесом від імені або під брендом партії,  які потрібні для протидії Covid-19, не вважатимуться внесками на весь час карантину. Наприклад, якщо партія роздаватиме маски або ж продуктові набори у лікарнях, вона зможе позначати це як «ковідну допомогу», і не звітувати про неї.   

«Найнебезпечніше в цій нормі — це часова невизначеність, бо вона працює від початку пандемії, і до завершення заходів. Якщо ці заходи протривають ще рік-півтора-два, і ми дійдемо до наступної кампанії загальнонаціональної, то з таким законодавством це дозволятиме фактично займатися підкупом, який не можна буде кваліфікувати жодним чином в законодавчому полі, бо буде чітко написано — це не внески», — застерігає Ігор Фещенко.  

Скріншот із сторінки Петра Порошенка щодо так званої “ковідної допомоги”, брендованої лого партії. Джерело: “ЧЕСНО”

Крім цього, попри те, що законопроєкт таки ухвалили в парламенті, партії все одно отримали можливість ухилятися від звітування. Аж до кінця карантину. Причина полягає у тому, що нардепи не ухвалили ту правку, яку пропонувала Олександра Устінова. А саме — про виключення пункту із заключних положень закону, які дозволяють протягом карантину не подавати звіти. Хоча за період 2020-2021 років партіям таки доведеться прозвітуватися. 

«Для того, щоб повноцінно відновити закон, треба було одночасно і врегулювати яким чином будуть подаватися старі звіти, і прибрати в заключних положеннях оцей пункт 5, який дозволяв не звітувати. Якщо залишити і те, і те — а так саме і відбулося, — то виходить, що зобов’язали партії подати старі звіти, які були не подані до моменту набрання чинності змін до Закону «Про політичні партії», а враховуючи, що залишилась ця норма діючою, яка дозволяє не звітувати, це означає, що ми будемо мати наступний період, коли партії не зобов’язані звітувати», — зазначає аналітик «ЧЕСНО». 

Право на вето

Якщо президент Володимир Зеленський таки підпише ухвалений закон, то ані громадськість, ані зрештою НАЗК не зможуть дізнатися, куди партії витратять 885 мільйонів гривень, які на їхнє фінансування передбачили в проєкті держбюджету на 2022 рік. А це рекордна сума із 2016 року. 

Скільки грошей партії отримали з державного бюджету за 2016-2021 роки. Графіка “ЧЕСНО”

Чи можна якось цього уникнути?

«Найефективніший спосіб — це повернення президентом цього закону на доопрацювання у Верховну Раду. Це і виправлення конфлікту норм про звітування, а також низки корупціогенних і небезпечних норм, особливо якщо вони будуть у законодавстві включно до наступних національних і локальних виборів», — зазначає Ігор Фещенко.

За ветування закону виступає й його ініціаторка, депутатка Олександра Устінова. «Це мій закон, і він не потрібен в такому вигляді. Буду дуже сподіватися на вето. Я, мабуть, перший автор закону, який сам же його просить ветувати», — зазначила вона у дописі у Facebook.

А 5 листопада близько 40 громадських організацій та ЗМІ звернулись до президента Володимира Зеленського з проханням застосувати вето та повернути на доопрацювання парламенту Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про політичні партії в Україні» щодо удосконалення правового регулювання фінансування діяльності політичних партій».

Тим часом, партіям все одно доведеться найближчим часом підготувати та подати звіти про державні 1,5 мільярда гривень, які вони витратили за час карантину, що вже минув. Незалежно від того, підпише чи поверне Володимир Зеленський новий закон.